Wpisy

Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa

Wiele działań obywateli opartych jest na decyzjach podejmowanych przez funkcjonariuszy publicznych, czyli oględnie mówiąc urzędników. Część z tych decyzji jest wydawana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a w konsekwencji tego obywatel staje przed poważnym problemem. Skoro obywatel podjął skonkretyzowane działanie, np. budowę centrum handlowego na podstawie pozwolenia starostwa powiatowego, to w sytuacji, kiedy okazało się, że rzeczona decyzja jest wydana z naruszeniem prawa, to na pewno zostanie unieważniona przez inny organ, w tym wypadku przez wojewodę. Obywatel stał się ofiarą błędu starostwa powiatowego, w którego imieniu działał konkretny urzędnik wydający unieważnioną decyzję. Konsekwencją takiej sytuacji będzie konieczność przerwania budowy i przywrócenia stanu sprzed jej rozpoczęcia, co spowoduje określoną szkodę po stronie obywatela. Kolejnym krokiem, który powinien podjąć obywatel jest udanie się do adwokata, który po przeanalizowaniu całego stanu faktycznego i prawnego wskaże możliwe rozwiązania. Prawdopodobny scenariusz może się okazać bardziej korzystny dla obywatela, albowiem będzie mu przysługiwało roszczenie odszkodowawcze wobec danego organu administracji publicznej.

W tym miejscu pojawia się pytanie – co z urzędnikiem? Przecież to on de facto poprzez indywidualny błąd doprowadził do sytuacji, w której szkody doznał obywatel, a następnie ciężar kompensacji za ów szkodę spoczął na danym urzędzie. Odpowiedź na powyższe pytanie znajduje się w ustawie z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173, 2016 r. poz. 178).  Zgodnie z zapisami tejże ustawy, funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową wobec Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej, za działania lub zaniechania prowadzące do rażącego naruszenia prawa.

Zatem, w omawianej jako przykład sytuacji, obywatel pozwał do sądu o zapłatę starostwo powiatowe i ostatecznie wygrał proces. Starostwo wypłaciło zasądzoną kwotę, a następnie korzystając z podstawy prawnej umiejscowionej w przytoczonej ustawie zawiadomiło prokuraturę okręgową, która zainicjowała postępowanie sprawdzające, które może zakończyć się powództwem przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu.

Odpowiedzialność funkcjonariusza aktywowana jest w sytuacji ziszczenia się kumulatywnie następujących przesłanek: na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa, rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego, rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwierdzone zgodnie z art. 6, czyli np. poprzez unieważnienie decyzji.

Ustawodawca  przewidział, że odpowiedzialność funkcjonariusza publicznego ma charakter cywilnoprawny, regresowy. Zatem, najpierw podmiot ponoszący odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej musi wypłacić odszkodowanie naszemu przykładowemu obywatelowi i dopiero wtedy wystąpić z roszczeniem regresowym przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu, który wydał wadliwą decyzję. Działanie lub zaniechanie takiego urzędnika musi mieć znamiona rażącego naruszenia prawa, czyli trzeba przypisać mu winę. W prawie cywilnym brak jest definicji winy, jednakże bogate orzecznictwo oraz doktryna wytworzyły klarowne ramy pojęciowe winy. Sąd Najwyższy w wyroku z 26 września 2003 r. (sygn. akt – IV CK 32/02) wskazał, że „Prawo cywilne nie definiuje pojęcia winy. Korzystając w tym zakresie z dorobku prawa karnego przyjmuje się, że pojęcie to zawiera dwa elementy składowe: obiektywny i subiektywny. Element obiektywny oznacza niezgodność zachowania się z obowiązującymi normami postępowania, a więc szeroko rozumianą bezprawność. Element subiektywny dotyczy stosunku woli i świadomości działającego do swojego czynu. Najkrócej rzecz ujmując, winę można przypisać podmiotowi prawa tylko wtedy, kiedy istnieją podstawy do negatywnej oceny jego zachowania z punktu widzenia obu tych elementów (tzw. zarzucalność postępowania)”.

W przedmiocie użytego w ustawie określenia „rażącego naruszenia prawa” wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 6 sierpnia 1984 r. (sygn. akt – II SA 737/84) wskazał: „Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma natomiast znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie rażącego naruszenia prawa wynika przy tym nie tylko z wykładni gramatycznej tego pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innego przepisu (art. 417 kpc), a także z faktu traktowania tego naruszenia jako rodzącego tak poważne konsekwencje, jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej”.

W przypadku, kiedy naruszenie prawa nie będzie rażące, funkcjonariusz publiczny będzie odpowiadał za swoje wadliwe decyzje na podstawie przepisów znajdujących się w dziale V Kodeksu pracy.

Urzędnik – jak każdy człowiek – może popełnić błąd i również ponosi za to odpowiedzialność. Pamiętać należy, że odpowiedzialność ta będzie względem danego urzędu, w strukturach którego działa urzędnik, a nie wobec podmiotu, który pierwotnie doznał szkody wskutek wadliwej prawnie decyzji.

Rafał Kufieta
Kancelaria Prawna Rafał Kufieta

Odsetki przy roszczeniach odszkodowawczych

Na konkretnym przypadku faktycznym tłumaczymy, jak w polskim prawie ujęte jest zagadnienie dochodzenia odsetek przy roszczeniach odszkodowawczych.

Pytanie

Od jakiego momentu zasadne jest dochodzenie odsetek pozostających w związku z roszczeniem odszkodowawczym?

Stan faktyczny

Jan Kowalski 12 listopada 1998 roku zawarł ze Skarbem Państwa (Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa – AWRSP) umowę, na mocy której zakupił od Agencji lokal mieszkalny. Zakupiony lokal, zgodnie z zawartą umową, składał się z trzech pokoi, kuchni oraz łazienki.

W 2009 r. wobec Jana Kowalskiego zapadł wyrok o eksmisję, zobowiązujący go do opuszczenia jednego z zakupionych od Agencji pomieszczeń. Okazało się bowiem, że Agencja nie była uprawniona do sprzedaży Janowi Kowalskiemu wspomnianego pokoju. Jan Kowalski zastosował się do wyroku i opuścił sporne pomieszczenie. 18 sierpnia 2009 r. wystosował jednak w stosunku do Agencji pismo stanowiące w istocie żądanie o odszkodowanie za utracony pokój. Agencja co do zasady roszczenie uznała, kwestionując jedynie jego wysokość, w związku z czym pojawił się problem terminu, od którego Jan Kowalski mógłby skutecznie domagać się zapłaty odsetek. Agencja utrzymywała, że jedynym słusznym momentem będzie chwila wyrokowania, gdyż dopiero wtedy ustalona zostanie dokładna wysokość przysługującego Janowi Kowalskiemu odszkodowania.

Jan Kowalski natomiast zapłaty odsetek domagał się od momentu skierowania do Agencji wspomnianego żądania o odszkodowanie, ponieważ to właśnie wówczas jego roszczenie zostało w pełni sprecyzowane i uznane także przez Agencję.

Analiza

Przedmiotowe rozważania należałoby zacząć od treści art. 481 ustawy – Kodeks cywilny (dalej „kc”), zgodnie z którym w momencie gdy dłużnik spóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel ma prawo żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody, a opóźnienie stanowiło następstwo okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Wskazany przepis nakazuje zatem dłużnikowi płacić odsetki niezależnie od przyczyny uchybienia terminowi płatności sumy głównej. Sam fakt opóźnienia przesądza bowiem o tym, że wierzycielowi należą się odsetki niejako automatycznie.

Nie podlega dyskusji, iż okolicznością kluczową dla zastosowania dyspozycji art. 481 kc jest ustalenie daty wymagalności zobowiązania, a mówiąc ściślej – terminu, w którym powinno ono zostać wykonane przez zobowiązanego, aby nie narazić się na powstanie roszczenia akcesoryjnego, jakim są właśnie odsetki. W związku z tym niezbędne jest powołanie się na treść art. 455 kc, który wyraźnie wskazuje, że w przypadku braku oznaczenia terminu spełnienia świadczenia staje się ono bezwzględnie wymagalne z chwilą wezwania dłużnika przez wierzyciela do zapłaty.

Przekładając powyższą analizę na opisany wcześniej stan faktyczny, zauważyć należy, iż Jan Kowalski (jako wierzyciel) wystosował do będącej dłużnikiem Agencji wezwanie do zapłaty odpowiedniej kwoty tytułem należnego odszkodowania już 18 sierpnia 2009 r. Agencja roszczenie uznała, a zatem fakt zasadności żądania Jana Kowalskiego nie budził we wskazanych okolicznościach najmniejszych zastrzeżeń. W związku z tym uznać bezsprzecznie trzeba, że chwilę wymagalności przysługującego Janowi Kowalskiemu świadczenia w postaci odszkodowania należy ściśle łączyć z wystosowanym w stosunku do Agencji wezwaniem do zapłaty.

Warto powołać się także na stanowisko Sądu Apelacyjnego w Warszawie, który to w jednym ze swoich wyroków (z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt – I ACa 1200/12) jednoznacznie wskazał, że „zasądzenie odsetek od daty wyrokowania prowadzi w istocie do ich umorzenia za okres sprzed daty wyroku i stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie dłużnika, skłaniając go niekiedy do jak najdłuższego zwlekania z opóźnionym świadczeniem pieniężnym, w oczekiwaniu na orzeczenia sądu znoszące obowiązek zapłaty”.

Podobny pogląd wyrażony został też w orzeczeniu Sądu Apelacyjnego w Katowicach (wyrok z 7 września 2007 r.), który słusznie przyznał, iż: „zasądzenie odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia od daty wyrokowania w istotny sposób preferuje interesy zobowiązanego”.

Odpowiedź

Reasumując, odsetki pozostające w ścisłym związku z roszczeniem odszkodowawczym mogą być skutecznie dochodzone nie od daty wyrokowania, a już od chwili skierowania do drugiej strony stosunku prawnego wezwania do zapłaty odpowiedniej sumy tytułem odszkodowania. Opowiedzenie się za innym rozwiązaniem prowadziłoby bowiem z jednej strony do niedopuszczalnego pomniejszania praw wierzyciela, z drugiej zaś strony – faworyzowania pozycji dłużnika, co w obowiązującym porządku prawnym nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Podstawa prawna

– Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 nr 16 poz. 93 z późn. zm.)

Rafał Kufieta

Kancelaria Prawna Rafał Kufieta